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疫情暴露慈善业短板 执法检查开出哪些药方

(原标题:疫情暴露慈善业短板 执法检查开出哪些药方)

  摘要:新冠疫情是《慈善法》自2016年实施以来接受的最集中、最全面的考验,暴露出诸多问题。慈善业监管不足与制约过度并存,优惠政策难落实,还面临互联网慈善的新挑战。

疫情暴露慈善业短板 执法检查开出哪些药方-第1张图片

▲互联网公开募捐信息平台数据显示,2019年全国共有108.76亿人次点击、关注和参与互联网慈善活动,网络筹款已成为公开募捐的主要途径 。

  新冠肺炎疫情暴露慈善业存在应急机制待完善、志愿服务统筹不够等短板。一份关于检查《慈善法》实施情况的报告(下称“报告”)近日提请审议全国人大常委会审议,作出上述表述。报告一并开出药方,建议加强精准慈善、尽快完善配套法规政策以及适时修改《慈善法》。

  对《慈善法》实施情况进行检查,是2020年全国人大常委会监督工作的一项内容。8月—9月,全国人大常委会执法检查组分成三个小组,赴宁夏、浙江、辽宁、山西、陕西等五个省份开展检查。此番公布的报告认为,新冠肺炎疫情是《慈善法》自2016年实施以来接受的最集中、最全面的考验,暴露出诸多问题。

  在应急机制层面,执法检查发现政府部门与慈善力量缺乏应急协调机制。《国家自然灾害救助应急预案》虽明确提出充分发挥公益性社会团体的作用,培育、发展非政府组织和志愿者队伍等,但因规定较为原则,可操作性不强;《国家突发公共卫生事件应急预案》却缺少相关规定。因而在疫情防控应急状态下,慈善组织缺乏信息共享和管理平台、物资储备和资源调度机制,导致运行效率低,信息披露不及时,捐赠款物处置迟缓等情况。

  报告还表示,志愿服务统筹不够,且尚未纳入重大公共事件应急机制。疫情初期,志愿服务组织和个人大多是自发地、分散地、随机性地参与抗疫工作,既无必要的物资保障和安全防护,也无规范系统的指导和统筹协调,志愿服务的应有作用没有最大化;常态下的志愿服务,也缺乏制度性激励以及稳定可持续的资金来源。

  此外报告认为,因法律宣传不到位,疫情期间,一些捐赠物品在符合《慈善法》规定下变卖遭到网民的不理解和强烈抨击,同时也存在部分行政部门和慈善组织对法律制度的理解和掌握也有偏差,依法行善、依法治善的问题亟待解决。

监管不足和制约过度并存

  执法检查发现,慈善组织呈现出发展不平衡不充分的问题。2017年至2019年的《民政事业发展统计公报》显示,自2016年《慈善法》出台后,全国社会组织总量虽逐年增长至约87万个,但增幅却逐年下滑,其中慈善组织占比不足百分之一。2017年至2019年,新登记设立 的慈善组织数量呈现逐年下降趋势,甚至部分县级民政部门尚未受理过慈善组织的登记认定。不仅总量低、增速下降,慈善组织的结构呈现出失衡,超过70%为基金会,社会服务机构仅占6%,还呈现出专业趋同化、项目同质化现象,主要集中于扶贫、助学等领域。

  报告认为,慈善组织未能呈现出“雨后春笋”局面一部分原因在于,《慈善法》实施后新设立的社会组织,如果创立之初没有登记为慈善组织,之后也无法认定为慈善组织。这对培育慈善组织形成了一定阻碍。

  中国社科院社会政策研究中心、北京大学非盈利组织法研究中心等也在一份关于《慈善法》执法检查后启动修法程序的建议(下称“修法建议”)中提及,慈善法在执法实践中发现事与愿违的原因在于,缺乏配套法规,使民政部门登记认定慈善组织的自由裁量权过大,在执法中习惯于管控的传统思维。

  在监管层面,报告指出,同时存在监管力量不足和制约过度的情况。2019年,民政部设立慈善事业促进和社会工作司,各级民政部门也参照设立了专门负责慈善工作的内部机构,但是普遍缺人少编;实际运行中,省级慈善监管和执法工作机构平均不到4人,有些地市级、县级甚至没有专人负责,远低于《慈善法》的要求,即县级以上政府民政部门进行检查、调查时,检查人员或者调查人员不得少于2人。执法检查还发现,部分基层主管部门行政监督不到位,《慈善法》实施四年多以来,全国31个省份很少依据 《慈善法》实施行政处罚,大部分设区的市四年来一直是“零处罚”。

  与此同时,监管又呈现出过度的情况,对大型慈善组织监管偏严,对小型慈善组织监管较为宽松;存在着要求偏多,指导服务不够的现象。慈善组织的章程、负责人任期年龄以70岁为上限等方面规定,与慈善组织自治要求不相一致,影响了社会力量参与的灵活性和积极性。 行业自律方面亟待加强,相关自律措施有限,标准制定也落后于实践需要,存在调整范围窄、内容规定粗、制约机制少等问题。

  多位全国人大常委会委员认为,对慈善事业的监管舒适度比较差。全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成表示,“监管不能等于管控,而是要有效服务,主管部门应转换职能,尽快改进监管过度的问题”。全国人大常委会委员、全国人大社会建设委员会副主任委员陈斯喜认为,慈善监管有些方面过严,有些太宽,监管的确定性较差、界线的随意性比较大,造成参与者成立慈善组织开展慈善活动的积极性较差。

  全国人大常委会委(国内新闻对此文亦有贡献)员、宁夏回族自治区人大常委会副主任李锐建议,在国家层面建立覆盖整个慈善事业的信息化大数据管理系统,即慈善组织年检、年报审查、捐赠管理、数据统计、信息公开等功能于一体,并分级赋予慈善事业主管部门管理权限,更好地推进慈善事业健康有序发展。

  对上述问题,报告建议,以现有《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》为基础,制定统一的《社会组织管理条例》,为慈善组织登记认定和内部治理提供具体依据;借鉴浙江“最多跑一次”和网上办事经验,推进慈善组织信息一码披露、慈善项目一码展示、慈善需求一码发布;改进慈善项目绩效评价制度,鼓励慈善项目差异化;逐步建立全国统一的慈善大数据平台,促进慈善捐赠和救助数据共享,为 “精准慈善”提供数据支持。

优惠政策难落实

  报告同时指出,除监管原因外,慈善组织还面临享受的政策“含金量”不高,获得政策优惠力度与一般社会组织没有明显差别的问题。前述修法建议也指出,因慈善组织获得政策优惠力度与一般社会组织没有明显差别,社会服务机构的收入主要来源于市场收费,难以从减免税收中受惠。

  李锐委员在分组审议中表示,相关税收法律政策关于社会组织的条文较为零散,没有对社会组织税收制度进行整体定位、设计与表述,税收优惠主要局限于所得税,在流转税、财产税中没有涉及,也制约了慈善组织发展壮大。他建议,在上述方面进一步加大对公益慈善组织税收减免,先征后返、税率优惠等政策支持,调动公益性社会组织特别是社会团体和民办非企业单位申请认定的积极性。

  陈斯喜委员表示,尽管《慈善法》设有“慈善促进”专章,但相关政策仍不到位,“特别是间接捐款的扶持政策几乎缺位,如企业捐助一部分股权并将其收益用做慈善活动,这方面的政策尚不明确”。

  全国人大常委会委员、全国人大社会建设委员会委员邓丽指出,应加大对个人和企业的税前抵扣的力度,在抵扣转化的年限和比例上进一步提高。

  如何落实政策优惠?报告建议修改 《社会组织评估管理办法》,并推动慈善组织评估与政策优惠挂钩,落实落实税收优惠、购买服务、用地、金融等支持政策,积极将公益慈善等领域的公共服务事项纳入政府购买服务指导性目录,支持符合条件的慈善组织向社会提供服务。

  此外,全国人大社会建设委员会副主任委员宫蒲光指出,当前慈善为“大慈善”概念,涵盖范围广,但《慈善法》仍主要规制慈善组织开展慈善活动。李锐委员也有类似的观点,认为应将社会服务工作纳入慈善法,在修法时调整充实慈善事业与专业社会工作融合发展的相关内容,增强鼓励慈善捐赠方通过购买专业社会工作服务开展慈善活动相关条款,引导专业社会工作提升慈善活动质量。

互联网慈善带来挑战

  执法检查关注到了互联网慈善带来的新挑战。报告披露,互联网公开募捐信息平台数据显示,2019年全国共有108.76亿人次点击、关注和参与互联网慈善活动,网络筹款已成为公开募捐的主要途径 。2016年以来,民政部先后两批遴选指定共20家互联网募捐信息平台为慈善组织提供募捐信息发布服务。然而,报告注意到,有慈善组织反映,互联网公开募捐信息平台对慈善项目的执行成本、管理费用等要求比法律法规更加严格,限制了募捐渠道;个别互联网平台收取委托费用且比例过高,影响了实际筹款效果。

  与此同时,网络慈善中还包含了个人求助。目前个人求助不属于慈善募捐、不在 《慈善法》规制范围,报告认为,相关的管理规定不够完善,存在管理漏洞,个别案例造成不良社会影响。

  全国人大常委会委员、台盟中央副主席李钺锋表示,互联网募捐的发展有待进一步规范,主要因互联网募捐的法规制度建设尚不健全,现有制度建设主要聚焦于技术标准、数据保护等方面,制度体系本身还不够完善;另一方面,行业规则的制定主要由大型互联网慈善平台组织主导,慈善领域的一般社会组织、志愿者组织的参与不够。此外,互联网募捐体系发展不平衡,社会比较重视捐赠体系建设,却忽视了评估体系的完善,在评估中存在单纯以捐赠人为导向的简单化倾向。近年来,由于被曝信息失真、审核不严,引发公众对网络募捐诚信问题的讨论,其根源在于筹款平台审核机制的不足。

  报告建议,在《慈善法》中增加网络慈善专章,系统规范网络慈善的定义边界、募捐办法、法律责任,明确个人求助的条件和义务,加强平台责任、审查甄别、信息公开、风险提示和责任追溯。

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