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重庆控烟立法博弈,发明“吸烟房”错在哪?

(原标题:记者手记|重庆控烟立法博弈,发明“吸烟房”错在哪?)

  摘要:重庆是中国面积最大、人口最多的直辖市,也是目前国内最后一个没有控烟立法的直辖市。有公共卫生界人士担心,一旦重庆控烟立法留出巨大“口子”,其余省份城市在之后立法时或将纷纷效仿重庆,中国控烟立法工作可能会遭遇低谷。

重庆控烟立法博弈,发明“吸烟房”错在哪?-第1张图片

▲重庆江北国际机场外吸烟点,吸烟人士聚集,不吸烟人士匆匆而过。 图/记者 马丹萌

  出于新冠疫情防控需要,重庆的火车站把吸烟室关了,但吸烟室门口仍是一地烟头。

  记者8月27日到重庆北站时,二楼的餐厅商店都在正常营业,但两侧各有一间内部全黑的房间,门口伫立牌子称,“为防止交叉传染,在新冠肺炎疫情防控期间,暂停使用吸烟室。吸烟的旅客,请不要在候车室内任何地方吸烟;如要吸烟,请到站外吸烟后重新验证进入候车室。”

  这些吸烟室何时会再开,立牌未提,也或许将永久关闭下去。重庆市目前正在进行控烟立法工作,一旦《重庆市公共场所控制吸烟条例(草案)》(下称《草案》)审议通过,包括高铁站在内的许多公共场所都将实行“全面无烟”,连吸烟室都不能留,有吸烟需求者只能到室外吸烟,否则个人和场所都将面临惩罚。

重庆控烟立法博弈,发明“吸烟房”错在哪?-第2张图片重庆控烟立法博弈,发明“吸烟房”错在哪?-第3张图片重庆控烟立法博弈,发明“吸烟房”错在哪?-第4张图片出于新冠疫情防控需要,重庆北站多个吸烟室关闭,但吸烟室门口仍是一地烟头。 图/记者 马丹萌

  但在目前的《草案》中,有几类室内场所成为“例外”。《草案》一审稿于7月底向公众公开征求意见,第十条引发激烈争论,其规定,餐饮服务场所、住宿休息服务场所和公众休闲娱乐场所等“限制吸烟的公共场所”的室内区域可设吸烟房,这一表述遭到了公共卫生界人士的大力反对,原因是吸烟房并不能完全保护非吸烟者免受二手烟危害。此外,这一设置可能会产生矛盾,如一家商场需要“室内无烟”,餐馆依规又能设吸烟房,那么商场里的餐馆能否设置吸烟房?机场、火车站的餐馆又能否设置吸烟房?

  事实上,“吸烟房”一词也是重庆“独创”,其表意不明,这些房间是给吸烟人士单独设置还是同时允许吸烟与非吸烟人士共处其中,单独设置者是开着门还是关着门,是否装有足够消除二手烟的负压通风系统,这些都不得而知。中国政法大学卫生法研究中心研究员于秀艳此前表示,如果完全按照没有二手烟的标准设立吸烟室,实际上造价不菲,执法难度也更大,还不如让吸烟者去室外空地吸烟。

  重庆是中国面积最大、人口最多的直辖市,也是目前国内最后一个没有控烟立法的直辖市。有公共卫生界人士担心,一旦重庆控烟立法留出巨大“口子”,其余省份城市在之后立法时或将纷纷效仿重庆,中国控烟立法工作可能会迎来低谷。

  “我觉得重庆坚持住,可能中国的立法就会有一个新的局面,坚持不住,我们可能就真的快坚持不住了。”新探健康发展研究中心副主任姜垣在会议上说道。姜垣曾任中国疾控中心控烟办主任,从2001年开始参与和推动中国控烟工作,经历过国内20多个城市控烟立法过程,她认为,“重庆现在到了一个很关键的时候。”

  事实上,重庆想要推动控烟立法已有10年。重庆市健康教育所宣传教育部副主任吴成斌从2007年左右开始专职进行控烟工作,他与团队其他成员最早想在2010年推动控烟立法,但铩羽而归,2015年后连续重新向法制办提交过立法申请,也被反复打回。直到2017年,重庆市人大将《重庆市公共场所控制吸烟条例》纳入2018—2022年立法规划审议项目,吴成斌才突然感受到一丝“意外之喜”。

  “公共卫生方面,以前我们都跟疾病作斗争,但控烟这个事,要和利益作斗争。从这个层面来说,(推进控烟)是公共卫生里最不容易的事情之一。”吴成斌说。

重庆控烟立法博弈,发明“吸烟房”错在哪?-第5张图片重庆控烟立法博弈,发明“吸烟房”错在哪?-第6张图片重庆市一家区级医院随处可见禁烟标识,但室内垃圾箱仍显示可以扔“烟头”,有戴有禁烟督袖标的工作人员告诉记者,垃圾桶附近可以吸烟。 图/记者 马丹萌

  作为西南大城,重庆控烟工作推进得十分艰难。西南政法大学行政法学院院长谭宗泽就是一名烟龄多年的“老烟枪”,他觉得,川渝传统文化本就对吸烟这件事没有厌恶性,认为是一种正当行为 “家里面老太爷就可以抽烟,其他人还得在旁边嗅着。”

  《中国烟草2017年发展报告》称,2014年至2017年,在全国卷烟整体销量下降的情况下,重庆烟草销量也仍保持着0.28%的年均增长率。重庆当地著名烟草品牌包括龙凤呈祥(朝天门)、天子、宏声等,其中朝天门同名广场目前是重庆核心商圈之一。吴成斌回忆,大约在2007至08年,重庆的出租车顶灯还在循环播放龙凤呈祥广告,拍城市纪录片如果拍到朝天门,也必有相关品牌香烟入镜。

  烟草被视作利税大户和重庆重要的扶贫产业。作为全国最大的直辖市,重庆总面积达8.24万平方千米,辖26个区、8个县和4个自治县,贫富不均,2015年,重庆市扶贫开发办公室、重庆市烟草专卖局曾发布《关于发展现代烟草扶贫产业加快贫困地区脱贫致富的实施意见》,其中提及,要建成武陵山区和秦巴山区2个现代烟草扶贫产业示范带,打造10个以上现代烟草扶贫示范县,支持150个以上乡镇烟叶产业发展,扶持450个以上种烟贫困村,帮扶10000户种烟贫困户,带动贫困人口脱贫40000人。

  推动控烟立法势必影响当地烟草产业收入,北京自2015年出台“最严控烟令”,即《北京市控制吸烟条例》后,15岁及以上人群吸烟率连年下降,2014年为23.4%,至2019年降至20.3%,推算吸烟人数减少了55.5万;上海15岁及以上人群吸烟率则已“六连降”,在2019年降至19.7%,提前实现《健康中国行动规划(2019-2030年)》中到2030年15岁及以上人群吸烟率应低于20%的目标。

  “初稿出来之后,我看到各方面都很不满意。”西南政法大学人工智能法学院教授康良辉在上周举办的一场小型控烟立法经验交流会上说。康良辉曾全程参与重庆条例的调研起草工作,他分享道,在调研起草过程中,重庆的确是朝着室内全面无烟的方向而努力,但目前的《草案》让许多人失望了,“包括科学上的共识应该基本上都达成了,但最终缺少领导力和决断力,这可能是最为关键的问题。”

正当性争议

  吴成斌认为,重庆控烟立法举步维艰主要有5大原因,其中之一是重庆吸烟人口基数大,社会氛围有待提高。

  重庆成年人吸烟率不低。据重庆市卫健委2018年监测数据,重庆15岁及以上人群吸烟率为24.8%,略低于全国26.6%的平均水平,但二手烟暴露率则高于全国平均水平,达到71.2%;此外,在今年5月一场会议上,重庆市健康教育所所长黄浩通报,初中学生现在吸烟率为2.3%,尝试吸烟率为10.8%,高中生吸烟率为5.8%,初高中生二手烟暴露率都过半。

  世界卫生组织(WHO)的统计数字显示,全世界每年因吸烟死亡的人数高达600万,其中吸烟者占到约540万,因二手烟暴露所造成的非吸烟者年死亡人数约为60万。中国于2003年加入《世界卫生组织烟草控制框架公约》(下称《公约》),即立下了室内控烟方面的国际性约定。根据《公约》第八条,要“防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾。”这意味着《公约》倡导室内场所全面禁烟,特定室外公共场所也应禁烟。

  与公共卫生界人士一致力求室内无烟不同,非医疗背景人士对于控烟的看法往往是“割裂”的。一名出租车司机在开车十多分钟的过程中,给记者讲述了多个身边某朋友抽烟却长命百岁、有的人戒了烟反而生了重病的故事,以此证明吸烟无害,常年吸烟的人更不可戒烟;也有司机知道吸烟有害,在家抽烟时从不当着孩子的面,但被问及餐馆应不应该禁烟时,却表示“那不可能”“就算立法也做不到的”。

  法学界人士在小型会议的现场也多有割裂。西南政法大学一位行政法学者就不太认同要对控烟一事立法,他表示,自己就是一个“烟民”,在此次重庆宣布要进行控烟立法时,曾作为重庆人大立法委员,“第一次拒绝了给我的任务”。

  上述学者说,他多年来思考的是“谁有权力来建立一个秩序,谁有权力来让别人遵守这个秩序”,自己认同吸烟有害健康,但并不认同要通过立法达到控烟的目的,其原因在于,一方面,他并不完全认同公共场所吸烟者损害了不吸烟者的健康权利,另一方面,他认为吸烟者的吸烟权利也应当被尊重,公共场所控烟应当更接近一种带有引导性的“软法”,而不应过于强制,现有控烟条例还倡导人人都有权在室内公共场所制止他人吸烟,很容易引起纠纷。

  就在交流会召开的前两天,杭州一家餐馆消费者制止吸烟引发的纠纷还登上微博“热搜”。微博粉丝130万人的“大V”袁先生在微博发文称,自己慕名去“袁胖私房菜”餐馆吃饭,遇到隔壁桌抽烟,他先是礼貌劝吸烟者能否到室外吸烟,被骂回,后找老板沟通,吸烟者却在老板提醒后继续吸烟,甚至在老板表示只能提醒客人尽量少抽后故意又多点了几支烟。袁先生最后对吸烟者说了句“室内抽烟是违法的”,但这句话激怒了吸烟者一行人,他们直接就要动起手来,一把把袁先生抓伤。

  杭州从2019年1月1日起开始施行《杭州市公共场所控制吸烟条例》,其第五条规定,室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟,部分限制吸烟场所在过渡期限届满后也要实现禁止吸烟,违者个人和经营者或管理者都将接受处罚。在微博发出后,餐馆受到了网民激烈地谴责,该店大众点评条目中排名第一第二的推荐菜被改为“二手烟刺身”“ 猪头二手烟”,店家最后接受处罚并道歉。

  吸烟者常感觉到,控烟立法为他们吸烟增加了重重阻碍,自己吸烟的自由被限制,但这种“阻碍”或正是控烟立法的意义所在。中国政法大学科研处副处长、教授王青斌指出,立法就是一个利益衡量的过程,限制了吸烟者的权利是事实,但这种“限制”具有其正当性,其所能获得的利益远大于不限制的好处。

  “对于吸烟的人来说,是不利了,不让吸烟的人在室内吸烟,(他们觉得)这很不方便,但这就是我们想要的结果。”于秀艳说,“我们希望一方面保护不吸烟的人免受二手烟危害,同时又能为吸烟的人创造一个不吸烟的环境,让他们少吸烟甚至戒烟,这是在公共卫生领域想要达到的结果。”

  东南大学法学院教授熊樟林在2012年就发表论文,通过对自由权本质属性的剖析指出,有碍他人健康的吸烟行为并不应完全自由不受限,要求在特定场所限制或禁止吸烟也并不侵犯企业主的财产权。

  “吸烟行为并非都是自由的,亦并非都是不自由的,判定自由与不自由的钥匙,便是一条极其简单的原则——‘是否对他人构成了危害’。”熊樟林在文章中写道。

吸烟室为何不能存在

  熊樟林支持控烟立法,但对里面对吸烟室的禁止也有不解,“今天听下来,我发现我之前的知识已经落后了,我记得我在做烟草管制研究的时候,当时提要建吸烟室,保障吸烟者的权利……吸烟室本身不侵害到别人的权利。”熊樟林说。

  吸烟室并不能完全保护非吸烟者健康,这在公共卫生界或许是一个共识,但普通民众知晓率仍然(科技资讯对此文亦有贡献)有限。中国疾控中心研究员杨杰介绍,香港在2006年控烟立法前,及上海在2016年控烟立法前,都曾做过相关研究,结果都不支持室内公共场所设立吸烟室。

  上海的调查显示,即使部分吸烟室有通风装置,依然无法有效隔离烟草烟雾污染。调查组在对上海市机场、火车站等典型公共场所吸烟点进行监测后发现,各场所吸烟室内PM2.5全部超标,最高浓度可达34800μg/m3,超463倍,且即使在吸烟室门外1米、3米甚至5米处,PM2.5依然可能超标。除此之外,尼古丁、有害金属等物质也仍能检出。

  香港科技大学所做调查则指出,只有关上房门,保持最少3至5倍于一般办公室新鲜空气供应量,直接抽走空气使其不回流,把负压设定在最少5帕斯卡,并采用优质滑门或同类装置,加上适当的维修保养,才能稍微防止烟草烟雾溢出。对公共场所设立吸烟室而言,这一条件堪属“苛刻”,如要达成,还会拉高经济成本与执法成本,因此香港在调研后仍然推行了室内全面无烟立法。

  不达标的吸烟室甚至可能增加新冠传播风险,今年5月,吉林省舒兰市曾暴发新冠疫情,一名舒兰聚集性关联病例5月10日在沈阳确诊,有工友因曾与其同处一间吸烟室,后被确诊感染。中国疾控中心流行病学首席专家吴尊友此前表示,“防止新冠肺炎一项非常重要的措施就是保持通风,而吸烟室的设置不利于通风,在吸烟室吸烟增加了感染、传播新冠肺炎的风险,因此不主张也不支持在公共室内设置吸烟室的做法。”

“极大”的烟草业干扰

  除大众存在认识误区,控烟相关部门自身在推进工作过程中也困难重重。一个显著的问题是,重庆市专职控烟人员和工作经费都十分有限,吴成斌介绍,重庆全市专职控烟人员可能不足二十人,专项经费每年不足80万元。有重庆市疾控中心控烟办人士称,控烟办中真正全职推进控烟工作者,大概只有两人。

  这一力量很难说服非公共卫生部门加入认同控烟工作的阵营,在与烟草局沟通过程中更显捉襟见肘,而包括重庆市在内的全国及各级财政都对烟草存在巨大依赖,仅靠少数部门推动控烟工作阻力重重。2020年本就是脱贫攻坚的最后一年,而受新冠疫情冲击,重庆统计局披露的重庆市上半年经济运行情况显示,全市地区生产总值上半年仅较去年同比增长0.8%。

  公开报道称,重庆市烟草专卖局在8月组织召开全市系统扶贫和对外捐赠工作专题培训会,对外捐赠管理办法、定点扶贫地区挂职扶贫干部管理办法等文件进行解读,并提出应确保完成市委市政府、国家局下达的扶贫工作任务,助力打赢脱贫攻坚战。

  8月初,在《草案》征求意见期间,国家烟草专卖局局长张建民罕见到访重庆,进行调研。其间,中共中央政治局委员、重庆市委书记陈敏尔和市委副书记、市长唐良智均会见了张建民,国家烟草专卖局局长专赴地方调研的情况,在其他城市控烟立法颁布前从未出现。

  据《东方烟草报》报道,张建民赴重庆调研时强调,要不折不扣完成年度目标任务,坚持“总量控制、稍紧平衡,增速合理、贵在持续”方针不放松。

  烟草业干扰在全球都被视为控烟履约过程中的巨大阻碍之一,中国“政企不分”的现状则尤为特殊。2017年,国内37家公共卫生领域相关单位曾联名发布《加速中国控烟履约进程——专家共识(2017)》,其中提及,“中国烟草总公司”存在另一块牌子,即“国家烟草专卖局”,因此,中国的烟草业能以政府部门身份参与控烟政策制定。“让卖烟的来控烟,必然造成利益冲突。这已成为中国履行《公约》、实施控烟的主要障碍。”《专家共识》中说道。

  吴成斌在课件中用“极大”一词形容烟草行业对于重庆市控烟立法的干扰程度。“我们公共卫生行业人士觉得,重庆市是最后一个没有(控烟)立法的直辖市,我们应该加快(立法);但从烟草业的角度来说,重庆估计是他们最后一个重要的桥头堡。”

  吴成斌称,重庆在10年前想要推进控烟立法时,烟草业在发表意见时甚至不承认二手烟有害,此次他们或是以室内公共场所全面禁烟会影响经济,如餐饮也收入下降等为由,向人大提出正式书面文件,建议存在限制性吸烟场所,允许设置室内吸烟房。

  但从现实经验看,室内场所全面禁烟并不一定会减少餐饮等行业的收入。北京市控烟协会会长张建枢介绍,北京在2015年率先在全国施行符合《公约》的《北京市控制吸烟条例》后,与预期相反,餐饮业收入不降反升,2015年北京全市餐饮收入约为847亿元,2016年达到918亿元,增幅约为8.3%。

  张建枢说,在餐馆不得吸烟后,许多不吸烟的隐性消费者都表示自己更敢去餐馆消费了,此外,因为食客不得在室内吸烟,餐馆的翻台速度也普遍变快。

  “特定场所的吸烟限制,实际上是基于保障公众健康之公益目的的。对于餐厅及酒吧场所负责人而言,其场所的使用处分未被全面剥夺,其依然可以供应其他服务项目。且多年的实践亦表明,此类禁烟令实施之后,餐厅的客源反而逐渐增加,餐厅亦可节省相关的清洁费用以及员工暴露于二手烟环境中所造成的健康成本。”熊樟林在其2012年的论文中如是写道。

  许多城市都曾在控烟立法过程中,就要不要给餐厅、娱乐场所等室内公共场所保留吸烟室一事上反复摇摆,如2018年的杭州、2020年的武汉,当时都曾遭到舆论猛烈批判,最终决定在立法出台时不留“口子”。(详见《杭州控烟立法被指“开倒车”》《武汉控烟立法“一退再退” 被批近10年来最差条例》)但在全国二十余个已经通过修法和新立法方式实施控烟地方性法规或政府规章的城市中,目前仍有十个左右没有做到公共场所全面无烟的要求。

  多名专家表示,全国性控烟立法目前仍难以出台。中国政法大学科研处副处长、教授王青斌指出,未来全国控烟立法应由城市为单位立法逐渐转变为以省为单位立法,尽快达到全国覆盖。

评论列表

  • 源头在哪儿呢?关了烟草局,你看广东烟草,肥的都流油了

  • 回复@这要咋个烧:你要考虑严格执法的现实啊,是花大量的时间精力去处罚么?

  • 回复@产品经理物语:用刀犯法,吸烟不犯法

  • 回复@这要咋个烧:可以啊,前提是你开得起啊

  • 吸烟者有吸烟的权利,厌烟者也有不吸二手烟的权利,二者之间需要平衡。任何人的自由都不是绝对的,特别是在损害他人的情况下更应当被限制。

  • 回复@节奏扳道工:在任何有他人能接触到二手烟的地方除私人地方外吸烟就是侵害他人权利,不是和执法者对立,是和所有人对立。没有选择的余地就不吸烟,给错误找什么藉口。

  • 回复@这要咋个烧:明白人

  • 纳税大户是谁[doge]

  • 凭什么让别人吸你的二手烟?你给别人什么好处了?

  • 你缴的那点税,还不及给公共卫生造成的损失的零头。你缴税又没交给不吸烟的人,凭什么让人吸你的二手烟?

点赞富三代,评论美一生